李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在記者會(huì)上回應(yīng)，代表委員在意見建議中提及……政府和社會(huì)資本合作（PPP）改革在今年的全國(guó)兩會(huì)上再次成為熱點(diǎn)，受到社會(huì)各界的關(guān)注。
財(cái)政部作為PPP工作的牽頭部門，三年來在這場(chǎng)波瀾壯闊的改革中都做了什么？遇到了哪些問題？如何破解難題？取得了哪些成效？下一步，又將在哪些方面重點(diǎn)發(fā)力？
PPP改革有那些內(nèi)涵?
PPP是一次推進(jìn)國(guó)家治理方式現(xiàn)代化的體制機(jī)制變革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要部分。
為解決公共服務(wù)供給不足、品種單一、資源利用效率不高、區(qū)域發(fā)展能力不均衡等問題，2014年，財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部門按照黨中央國(guó)務(wù)院部署，根據(jù)十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革決定》精神，將過去簡(jiǎn)單把PPP僅作為政府一種市場(chǎng)化投融資手段，提升為一次全面系統(tǒng)的公共服務(wù)供給市場(chǎng)化、社會(huì)化改革，充分利用市場(chǎng)力量全面增加、優(yōu)化、提升公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。PPP改革是一項(xiàng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，需求拉動(dòng)為輔的改革。PPP是一次推進(jìn)國(guó)家治理方式現(xiàn)代化的體制機(jī)制變革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要部分。
從宏觀層面看，PPP改革把國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求在公共服務(wù)領(lǐng)域落實(shí)為一項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的、可操作的政策機(jī)制，在科學(xué)劃分政府和市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過政府轉(zhuǎn)變職能，政府和市場(chǎng)平等合作，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)社會(huì)資本創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。
從中觀層面看，PPP改革推動(dòng)了行政體制、財(cái)政體制和投融資體制改革。習(xí)近平總書記2016年3月5日參加十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)指出“深化經(jīng)濟(jì)體制改革，核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，關(guān)鍵是加快轉(zhuǎn)變政府職能，該放給市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)一定要放足放到位，該政府管的事一定要管好、管到位?！?/span>
在行政體制改革方面，PPP改革通過放寬準(zhǔn)入，打破壟斷，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，把 “放管服”行政改革落地。在財(cái)政體制改革方面，把政府在PPP合同中承諾的支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，編入政府預(yù)算，防止“新官不理舊賬”，打消社會(huì)資本對(duì)政府換人換屆的顧慮，在機(jī)制上讓社會(huì)資本對(duì)長(zhǎng)期投資有信心。
在投融資體制改革方面，凡是允許社會(huì)資本進(jìn)入的，要鼓勵(lì)社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)供給，政府要從補(bǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)向補(bǔ)建設(shè)運(yùn)營(yíng)使用一體化，并按最終產(chǎn)出績(jī)效結(jié)果付費(fèi)，切實(shí)提高政府投入效率。
從微觀層面看，PPP改革倡導(dǎo)物有所值理念，在項(xiàng)目管理層面，通過公平競(jìng)爭(zhēng)、全生命周期管理、風(fēng)險(xiǎn)分配、績(jī)效付費(fèi)、透明公開等創(chuàng)新管理手段，鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新提質(zhì)增效，使政府少花錢、多辦事、辦好事。
財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革，是財(cái)政部門堅(jiān)決貫徹黨中央重大決策部署，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用的一項(xiàng)具體措施，是現(xiàn)代財(cái)政制度改革的一部分。目前，這項(xiàng)工作還處于示范探索階段，積極規(guī)范推進(jìn)、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。
推進(jìn)PPP工作過程中遇到哪些焦點(diǎn)難點(diǎn)問題，如何破解？
各種打著PPP旗號(hào)搞固定回報(bào)、明股實(shí)債、回購(gòu)安排等變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象依然存在，市場(chǎng)存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的風(fēng)險(xiǎn)。
經(jīng)過三年實(shí)踐探索，PPP改革成效顯著，但也存在理念體制機(jī)制與改革實(shí)踐需求不匹配、不到位、甚至滯后等挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在六個(gè)方面：
一是發(fā)展理念轉(zhuǎn)變不到位。一些地方政府仍把PPP作為一種融資手段，改革發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新發(fā)展理念重視不夠。
二是法治政府、信用政府建設(shè)不到位。對(duì)社會(huì)資本來說，PPP模式是一種先期集中投入、分期收回的投資模式。政府市場(chǎng)雙方遵法履約是PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵，特別是如果法治政府、信用政府建設(shè)不到位，社會(huì)資本不敢也不會(huì)與政府進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)20-30年的投資合作。
三是統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)還不到位。推動(dòng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的PPP立法或條例尚未出臺(tái)，部門分工管理存在交叉重疊現(xiàn)象；價(jià)格、財(cái)稅、金融、土地等政策還存在與PPP模式不匹配等問題。
四是社會(huì)資本公共責(zé)任不到位。一些社會(huì)資本的社會(huì)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，在參與PPP項(xiàng)目中仍存在賺快錢、大錢的暴利思想，沒有長(zhǎng)期規(guī)范經(jīng)營(yíng)的打算。
五是民營(yíng)企業(yè)參與率不到位。在項(xiàng)目操作層面，還存在對(duì)民營(yíng)企業(yè)信任不夠，不利于民營(yíng)資本公平競(jìng)爭(zhēng)的隱形“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”，投資權(quán)益保障不夠等問題。
六是政府監(jiān)管不到位。目前各種打著PPP旗號(hào)搞固定回報(bào)、明股實(shí)債、回購(gòu)安排等變相融資，社會(huì)資本不參與運(yùn)營(yíng)或缺少績(jī)效考核變相搞BT項(xiàng)目等不規(guī)范現(xiàn)象依然存在，市場(chǎng)存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的風(fēng)險(xiǎn)。
要解決這些挑戰(zhàn)，一是要加大統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)力度，大力開展宣傳培訓(xùn)，讓改革發(fā)展新理念深入人心。二是要加大市場(chǎng)規(guī)范力度，對(duì)不規(guī)范苗頭要堅(jiān)決制止，依法推進(jìn)改革。三是要抓好“兩個(gè)強(qiáng)制”和各級(jí)示范項(xiàng)目，充分發(fā)揮“樣板”和“標(biāo)桿”的燈塔引領(lǐng)作用。四是要支持地方設(shè)立PPP專門管理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，加快專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)資本責(zé)任意識(shí)。五是要加大政府資金整合支持力度，花錢買機(jī)制，激勵(lì)引導(dǎo)改革創(chuàng)新。六是要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”技術(shù)，加快全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)建設(shè)，提高項(xiàng)目信息分享、網(wǎng)上監(jiān)管和交易撮合等功能，提高市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的效率。
歷經(jīng)三年，PPP取得了哪些顯著成效？
規(guī)范的示范項(xiàng)目起到了就近示范、就近引導(dǎo)、就近教育作用，為探索可復(fù)制、可推廣、可放大的改革模式發(fā)揮了標(biāo)桿引導(dǎo)作用。
經(jīng)過三年實(shí)踐，改革共識(shí)廣泛形成，PPP大市場(chǎng)初步建立，綜合牽引成效明顯，成果超過預(yù)期。PPP已成為地方穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、控風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是制度體系初步建立。按照依法行政原則，目前已建立了包括法規(guī)、政策、指南、合同和標(biāo)準(zhǔn)等五個(gè)層面的制度體系，做到改革路徑明確、流程順暢、節(jié)點(diǎn)可控，具有可操作和可執(zhí)行性。
二是PPP大市場(chǎng)初見雛形。截至2016年底，財(cái)政部全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)已收錄入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)11260個(gè)，覆蓋19個(gè)領(lǐng)域，投資額13.5萬億元，其中，有1351個(gè)項(xiàng)目已簽約落地，總投資2.2萬億元，落地率達(dá)31.6%，PPP大市場(chǎng)格局初步形成。
三是改革綜合效應(yīng)初步顯現(xiàn)。從政府側(cè)來說，促進(jìn)了政府治理理念和方式的轉(zhuǎn)變，把“放管服”改革落到實(shí)處，加快了法治政府、信用政府、服務(wù)政府建設(shè)。從市場(chǎng)側(cè)來說，打破壟斷，釋放活力，催生了各類社會(huì)資本公平競(jìng)爭(zhēng)的PPP大市場(chǎng)，增加了改革發(fā)展的市場(chǎng)新動(dòng)能。從公眾側(cè)來說，通過全生命周期標(biāo)準(zhǔn)化和公開透明管理，讓普通老百姓在公共服務(wù)領(lǐng)域有渠道和手段行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和發(fā)言權(quán)。PPP改革推動(dòng)了政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾三方互動(dòng)共治的活潑局面。
PPP大市場(chǎng)目前呈現(xiàn)哪些特點(diǎn)？
政府付費(fèi)項(xiàng)目和政府市場(chǎng)混合付費(fèi)入庫(kù)項(xiàng)目投資額8.9萬億元，兩類項(xiàng)目占比達(dá)66%，財(cái)政資金的整合、撬動(dòng)和花錢促改革的作用越來越大。
總體看呈現(xiàn)八大特點(diǎn)：
一是覆蓋領(lǐng)域廣。PPP模式目前已覆蓋能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個(gè)主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。
二是綠色低碳和社會(huì)類項(xiàng)目受到重視。在入庫(kù)項(xiàng)目中，綠色低碳項(xiàng)目的數(shù)量和投資額分別占58.7%、40.5%，“綠水青山就是金山銀山”新發(fā)展理念在地方發(fā)展中得到貫徹；旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障等社會(huì)類項(xiàng)目數(shù)量和投資額分別占23%和13%，老百姓的獲得感進(jìn)一步提高。
三是中西部地區(qū)進(jìn)展更快。中部6省和西部12省入庫(kù)項(xiàng)目7699個(gè)，投資額8.5萬億元，分別占總數(shù)的69%和63%。
四是積極財(cái)政政策作用明顯。政府付費(fèi)項(xiàng)目和政府市場(chǎng)混合付費(fèi)入庫(kù)項(xiàng)目投資額8.9萬億元，兩類項(xiàng)目占比達(dá)66%，財(cái)政資金的整合撬動(dòng)和花錢促改革的作用越來越大。
五是公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提升。充分競(jìng)爭(zhēng)和讓專業(yè)的人干專業(yè)事，充分發(fā)揮了社會(huì)資本在資本、技術(shù)、管理上創(chuàng)新的積極性，促進(jìn)了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率的提高。已通過物有所值定量評(píng)價(jià)的335個(gè)全國(guó)PPP示范項(xiàng)目，比傳統(tǒng)投融資方式減少投資1267億元，平均每個(gè)項(xiàng)目減少3.8億元。
六是項(xiàng)目加速落地，民營(yíng)資本投資信心足。2016年底入庫(kù)項(xiàng)目落地率達(dá)31.6%，同比增加17.2%；第三批示范項(xiàng)目落地周期為11個(gè)月，較前兩批縮短4個(gè)月。已簽約的277個(gè)全國(guó)示范項(xiàng)目涉及社會(huì)資本419家，其中民營(yíng)獨(dú)資和民營(yíng)控股企業(yè)163家，民營(yíng)企業(yè)占比39%。
七是催生公共服務(wù)供給新業(yè)態(tài)。通過市場(chǎng)開放、全生命周期管理、績(jī)效付費(fèi)等改革措施，激勵(lì)社會(huì)資本采用建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和使用一體化管理模式。公共服務(wù)供應(yīng)鏈管理創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合和優(yōu)化。全區(qū)域、全流域環(huán)境綜合整治、濕地保護(hù)、園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等整體打包、集約發(fā)展項(xiàng)目越來越多，有效解決了“條塊分割、分散推進(jìn)”成本高、效率低、不協(xié)調(diào)等問題。
八是示范項(xiàng)目的“燈塔”作用顯著。財(cái)政部已推出三批共743個(gè)示范項(xiàng)目，投資額為1.86萬億元，覆蓋30個(gè)省份、18個(gè)領(lǐng)域。規(guī)范的示范項(xiàng)目起到了就近示范、就近引導(dǎo)、就近教育作用，為探索可復(fù)制、可推廣、可放大的改革模式發(fā)揮了標(biāo)桿引導(dǎo)作用。
下一步工作設(shè)想是什么？
要抓好物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、采購(gòu)管理和信息公開等重點(diǎn)工作，加大對(duì)“偽”PPP項(xiàng)目的曝光和處理力度。
兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告會(huì)上對(duì)PPP改革提出新要求，政府要帶頭講誠(chéng)信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在3月7日答記者問時(shí)提出，要關(guān)注項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施和風(fēng)險(xiǎn)防范，繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步優(yōu)化融資環(huán)境，加大業(yè)務(wù)支持和項(xiàng)目推介力度，推動(dòng)PPP項(xiàng)目更加規(guī)范運(yùn)作。
今年，我們要認(rèn)真貫徹好黨中央國(guó)務(wù)院的重大決策，按照財(cái)政部黨組部署要求，重點(diǎn)抓好三方面工作，積極規(guī)范推進(jìn)統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP大市場(chǎng)建設(shè)。
一是抓好兩個(gè)“強(qiáng)制”，把改革推向深入。2017年，在污水和垃圾兩個(gè)行業(yè)強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式，對(duì)其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營(yíng)條件的項(xiàng)目，強(qiáng)制實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，鼓勵(lì)嘗試運(yùn)用PPP模式。這是一項(xiàng)在總結(jié)三年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把PPP改革推向深入的重要舉措，需要抓緊抓實(shí)抓好。
二是加強(qiáng)監(jiān)管工作，規(guī)范發(fā)展不能松。要抓好物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、采購(gòu)管理和信息公開等重點(diǎn)工作，加大對(duì)“偽”PPP項(xiàng)目的曝光和處理力度，穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)并重，防止一哄而上、一熱就亂。加大對(duì)示范項(xiàng)目的跟蹤督導(dǎo)，發(fā)揮標(biāo)桿引導(dǎo)教育作用。完善全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)功能，充分利用新手段新方法推進(jìn)改革工作。
三是加快能力建設(shè)，進(jìn)一步提高項(xiàng)目落地率。加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金整合力度，完善落實(shí)財(cái)稅支持政策，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)和引導(dǎo)作用；加強(qiáng)政策解讀、實(shí)操培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流，提高政府市場(chǎng)機(jī)構(gòu)能力；優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，加快平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)金融創(chuàng)新，提高政府與社會(huì)資本對(duì)接成功率。
來源： 中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)
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