2018年，對(duì)于中國環(huán)保企業(yè)來說可謂“流年不利”。
從5月的“東方園林發(fā)債事件”開始，環(huán)保企業(yè)的資金鏈危機(jī)逐漸爆發(fā)，影響迅速波及整個(gè)行業(yè)。盡管政策層不斷喊話，但直到年底，還是有不少企業(yè)仍然深陷資金鏈泥潭中無法自拔，不得不斷臂求生。
為何到了如今這步田地？有的企業(yè)把原因歸咎到了PPP清理整頓。他們認(rèn)為，正是因?yàn)槿ツ?1月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（業(yè)內(nèi)稱“92號(hào)文”），導(dǎo)致PPP不規(guī)范項(xiàng)目大規(guī)模清理出庫，有的省份開始叫停PPP項(xiàng)目，才使得很多環(huán)保PPP的中標(biāo)大戶陷入財(cái)務(wù)困境。
12月1日，由全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)舉辦的2018中國環(huán)境上市公司峰會(huì)在廣東肇慶舉行，這是一年一度的環(huán)保行業(yè)盛會(huì)。桑德集團(tuán)董事長文一波、首創(chuàng)股份總經(jīng)理?xiàng)畋?、威立雅中國區(qū)副總裁黃曉軍……這些行業(yè)大佬們聚到一起，其中的議題之一就是“PPP困惑與制度探討”。
“中國式PPP”到底對(duì)不對(duì)？過去一年，PPP“刮骨療毒”取得了什么成效？未來，“新PPP時(shí)代”究竟走向何方？在這場(chǎng)激辯之后，答案或許已經(jīng)浮出水面。
“教會(huì)了學(xué)生，老師就失業(yè)了”
民營企業(yè)對(duì)于PPP的怨言已經(jīng)是老生常談，令人沒想到的是，幾乎沒怎么參與的外資企業(yè)對(duì)PPP也有很多不滿。
蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華表示，PPP最早是從英法等國開始推行的，所以蘇伊士、威立雅等外企早期對(duì)中國PPP的推廣做了不少貢獻(xiàn)。蘇伊士很早就在澳門以PPP的形式做了供水特許經(jīng)營，威立雅也在成都做了中國的第一個(gè)PPP項(xiàng)目——成都水六廠項(xiàng)目，這些項(xiàng)目后來都成了住建部、發(fā)改委等組織學(xué)習(xí)、參觀的典范。
“2013年，當(dāng)發(fā)改委、財(cái)政部兩大部委力推PPP之時(shí)，我們的老外非常興奮，他們覺得這是自己的強(qiáng)項(xiàng)，因此都‘摩拳擦掌’地準(zhǔn)備大干一場(chǎng)?！睂O明華說，“不過，在參與了兩個(gè)PPP項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)之后，老外突然發(fā)現(xiàn)有些不對(duì)勁，因?yàn)榕c他們所想象的PPP有很大不同。”
再后來，市場(chǎng)又進(jìn)來了一批競(jìng)爭者，很多建筑企業(yè)都成立了環(huán)保公司，大舉進(jìn)軍PPP項(xiàng)目?！拔覀兙透盗耍虼?，在這一輪的PPP大潮中，外企基本上沒有參與其中?！睂O明華說。
威立雅中國區(qū)副總裁黃曉軍也表示，“中國式PPP”跟他們理解的PPP有很大差別，不是他們熟悉的業(yè)務(wù)，所以他們決定還是“以看為主”。
“PPP中的三個(gè)‘P’，第一個(gè)‘P’是指政府，第二個(gè)‘P’強(qiáng)調(diào)的是專業(yè)性，第三個(gè)‘P’則是指合作伙伴，這就意味著大家要有同等的市場(chǎng)地位、同等的收益權(quán)和同等的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。”黃曉軍說，“假如離開了第二個(gè)專業(yè)性的‘P’和第三個(gè)合作伙伴關(guān)系的‘P’，這個(gè)PPP可能是我們比較難以理解的?！?/span>
他表示，一個(gè)PPP合同，有兩點(diǎn)是至關(guān)重要的。一是明確的價(jià)格機(jī)制、回報(bào)機(jī)制，也就是“物有所值”；二是要有非常明晰的服務(wù)邊界，以法律來保障。
對(duì)于黃曉軍的觀點(diǎn)，孫明華也表示認(rèn)同。她表示，很多人問她為什么不做PPP？其實(shí)原因很簡單，一是這些PPP項(xiàng)目回報(bào)太低，他們接觸的最高只有7%，根本達(dá)不到他們的投資要求；二是風(fēng)險(xiǎn)太大，除了項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)，政府的支付能力和支付信用也存在疑問。
“基于以上兩點(diǎn)，我們這些年沒有參與任何的PPP項(xiàng)目。前幾天我們發(fā)布了一個(gè)新聞公報(bào)，說蘇伊士參與了武漢的一個(gè)PPP項(xiàng)目，但那也是跟著其他企業(yè)一起做的，而且我們只占投資的0.1%?！睂O明華說。
“用一句笑話來形容，在PPP這件事上，老師教會(huì)了學(xué)生，然后老師就失業(yè)了?！睂O明華表示，“希望在‘新PPP時(shí)代’，在兩大部委的政策整改之后，有了明確的政策和方向之下，也能給我們外資企業(yè)參與PPP的機(jī)會(huì)?！?/span>
“英國的情況跟我們不一樣”
在剛剛過去的這一輪PPP大潮中，咨詢公司或許是最受益的人之一。以大岳咨詢?yōu)槔?，總?jì)參加了一萬多個(gè)PPP項(xiàng)目的咨詢，PPP項(xiàng)目合同總額度達(dá)到了上萬億，大岳咨詢董事長金永祥也因此成為聞名全國的PPP專家。
談起“中國式PPP”的得失，金永祥首先表示，企業(yè)都在強(qiáng)調(diào)PPP踩剎車帶來的風(fēng)險(xiǎn)和損失，但沒有人提到過去幾年因?yàn)镻PP自己“得到了什么”。實(shí)際上，過去5年，正是因?yàn)镻PP的大力推廣，才使得很多企業(yè)收獲了大量新業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模的增長。
“英國大使館到我們公司來搞調(diào)研，我就跟他們說，你們英國跟我們情況不一樣。你們法制健全，有契約精神，做項(xiàng)目主要是專家主導(dǎo)。而我們的項(xiàng)目長官意志起很大作用，項(xiàng)目決策時(shí)不光要就項(xiàng)目論項(xiàng)目，還要看這個(gè)項(xiàng)目對(duì)整個(gè)城市的未來發(fā)展會(huì)怎樣?！苯鹩老檎f。
因此，在金永祥看來，中國的國情決定了我們的PPP一定是“中國式PPP”。上世紀(jì)90年代的時(shí)候，金永祥做項(xiàng)目時(shí)還曾經(jīng)用卡車來拉過文件，那都是國情決定的。
“盡管我們的PPP有很多缺點(diǎn)，但它有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)就是量大。正是因?yàn)榱看螅赃@一次‘中槍’和‘躺槍’的企業(yè)才會(huì)特別多。也正是因?yàn)榱看?，才意味著中國的PPP已經(jīng)不是一個(gè)簡單的融資模式了，而是變成了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策?，F(xiàn)在所有傳統(tǒng)上應(yīng)該由政府、財(cái)政投資的那些項(xiàng)目，在開始建設(shè)時(shí)都要想一想，要不要采用PPP模式?！苯鹩老檎f，“我們不要拿中國的PPP和國外的比，而是要拿PPP跟其他經(jīng)濟(jì)政策比，如平臺(tái)融資、政府購買服務(wù)、專項(xiàng)債、土地財(cái)政等。這樣一比，PPP還是中國當(dāng)下最好的一種選擇?！?/span>
其次，PPP還培養(yǎng)了一大批中國環(huán)保企業(yè)，推動(dòng)了中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也解決了中國的環(huán)境問題。從這一點(diǎn)講，每個(gè)人其實(shí)都是PPP的受益者。
此外，PPP也給整個(gè)國家?guī)砹艘恍└淖?，使得地方政府的決策更加科學(xué)了，通過競(jìng)爭讓環(huán)保產(chǎn)業(yè)的效率大大提高了，實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；蛯I(yè)化。
“過去，我們每個(gè)城市都有一個(gè)自己的污水處理廠，管理效率也比較低下?！苯鹩老檎f，“現(xiàn)在，像北控這樣的大企業(yè)已經(jīng)達(dá)到了3千萬噸的處理規(guī)模，這就意味著可以制定一個(gè)更好的制度體系去管控，還可以到北歐去買技術(shù)。無論在技術(shù)上還是管理上，水平都可以有很大提高?！?/span>
最后，PPP還有一個(gè)好處，就是提高了地方政府的財(cái)政透明度。
“我跟財(cái)政系統(tǒng)打交道這么多年，發(fā)現(xiàn)有一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，他們總也搞不清楚地方到底有多少債務(wù)，每年都要搞幾次調(diào)查?，F(xiàn)在PPP推行后，地方的建設(shè)項(xiàng)目全都公開了，公開就意味著中央政府監(jiān)管的時(shí)候更加容易了。因此，PPP也使得我們國家在治理現(xiàn)代化方面邁出了非常重要的一步?！苯鹩老檎f。
“清理整頓后將迎來新時(shí)代”
在這場(chǎng)關(guān)于PPP的論戰(zhàn)中，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目官員張戈可能是發(fā)言嘉賓中最年輕的一位，看起來也就三十歲左右的樣子。面對(duì)各位企業(yè)大佬的輪番炮轟，她雖然最后一個(gè)發(fā)言，但態(tài)度仍然不卑不亢，微笑著一一回應(yīng)了企業(yè)們的質(zhì)疑。
首先，她解釋了財(cái)政部力推PPP的初衷。過去5年，財(cái)政部牽頭來做PPP改革，是把它上升到了“國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)”的高度。宏觀層面，PPP是國家治理體系的現(xiàn)代化；中觀層面，PPP推動(dòng)了行政體系改革、財(cái)稅體制改革和投融資體制改革；微觀層面，PPP則要把握項(xiàng)目的物有所值、全生命周期管理、按計(jì)價(jià)付費(fèi)、信息公開、專業(yè)的人做專業(yè)的事等。
“從我們政府方的角度，更提倡的是‘放管服’這個(gè)改革紅利，打破公共服務(wù)壟斷，吸引社會(huì)資本參與。無論是國企還是民企，在PPP上都是開放的，甚至對(duì)外資也沒有任何限制性條件?！睆埜暾f，“從企業(yè)角度，我們鼓勵(lì)它們充分競(jìng)爭，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事；從政府和市場(chǎng)合作的角度，財(cái)政部建立了全國PPP綜合信息平臺(tái)，把所有公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目全部收錄其中，并進(jìn)行定時(shí)、定期的公開，接受公眾監(jiān)督?！?/span>
隨后，她又解釋了過去一年發(fā)生變化的原因。
“過去一年，可能是PPP太好用了，所以存在著一些泛化和異化的問題。因此，去年全國金融工作會(huì)議以來，財(cái)政部開始主動(dòng)地規(guī)范整頓，防范化解風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)中央、省、市、縣四級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目管理都進(jìn)行了升級(jí)，嚴(yán)格了財(cái)政承受能力10%的限制。截至今年10月，總共清理了2428個(gè)項(xiàng)目，2.9萬億元的投資額。”張戈說，“清理整頓后，PPP將真正迎來新時(shí)代、好時(shí)代、大時(shí)代的發(fā)展。”
針對(duì)有企業(yè)提出的“PPP制度創(chuàng)新”的問題，張戈回應(yīng)稱，5年來，財(cái)政部進(jìn)行了“五位一體”的制度體系建設(shè)，即法律、政策、合同、指南、標(biāo)準(zhǔn)的制度體系。接下來還將配合司法部出臺(tái)PPP條例，預(yù)計(jì)今年年底可能就會(huì)發(fā)布。
而針對(duì)“加大民營資本參與度”的問題，張戈表示，根據(jù)全國PPP中心平臺(tái)的數(shù)據(jù)，目前參與PPP項(xiàng)目的7029家企業(yè)中，民營資本和外資總共占比達(dá)到了48%。尤其是在市場(chǎng)開發(fā)較早、現(xiàn)金流回報(bào)比較穩(wěn)定的垃圾處理和污水處理領(lǐng)域，民營資本的參與率更是高達(dá)82%。
“所以，民營資本對(duì)于整個(gè)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的PPP是有引領(lǐng)和帶動(dòng)作用的，他們的技術(shù)讓政府方學(xué)到了很多風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、科學(xué)決策的知識(shí)，同時(shí)也讓公共服務(wù)更加專業(yè)、更加多樣了，效率和質(zhì)量都得到了提升?！睆埜暾f。
最后，張戈表示，PPP在公眾服務(wù)領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域還是大有所為的，希望各方繼續(xù)保持對(duì)PPP的信心，一起把公共服務(wù)做好，為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)更多力量。
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