【內(nèi)容提要】 近年來，我國社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)日益分化和固化的趨勢，公眾訴求更加多樣化，新媒體技術(shù)日新月異，傳統(tǒng)的維穩(wěn)模式陷入困境。建立健全重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī) 制是我國地方政府?dāng)[脫維穩(wěn)困境的一個(gè)重要突破口。但是，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的基礎(chǔ)理論研究缺乏，評估缺乏科學(xué)系統(tǒng)的理論支撐；社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的主體單 一，評估主體的權(quán)威性和中立性不足；社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估程序前后不銜接，評估結(jié)果難以應(yīng)用。地方干部對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制還存在認(rèn)識上的障礙和誤區(qū)，在風(fēng) 險(xiǎn)點(diǎn)的識別與科學(xué)測量以及社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的責(zé)任追究等方面的操作性難度較大。本文提出了如何在各級地方黨委和政府進(jìn)一步完善我國社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的 對策建議。
【關(guān) 鍵 詞】重大事項(xiàng)/社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)/源頭治理/風(fēng)險(xiǎn)源/風(fēng)險(xiǎn)識別/決策程序
引言
我 國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速轉(zhuǎn)型期，社會利益主體日益多元化，社會矛盾的觸點(diǎn)增多、燃點(diǎn)降低，各級黨委和政府維護(hù)社會穩(wěn)定的難度加大。如何進(jìn)行社會治理創(chuàng)新， 科學(xué)地統(tǒng)籌好發(fā)展與穩(wěn)定之間的關(guān)系，是擺在各級地方黨委和政府面前的重要工作。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 中指出，要創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，并健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估是防范社會風(fēng)險(xiǎn)的制度性措施，它是指對重大政 策、決策或項(xiàng)目在制定、出臺及實(shí)施后可能發(fā)生危害社會穩(wěn)定的諸因素進(jìn)行分析，評估發(fā)生危害社會穩(wěn)定的頻率，對不同的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，做好危機(jī)預(yù)防及計(jì)劃準(zhǔn)備 工作，采取切實(shí)可行措施防范、降低、消除危害社會穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。①這項(xiàng)制度的建立就是要通過社會治理模式和制度安排的創(chuàng)新來擺脫維穩(wěn)困境，達(dá)到社會的良性穩(wěn) 定，實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)模式從“控制”到“協(xié)商”，從“被動”到“主動”，從“救火”到“防火”的有效轉(zhuǎn)變。
一、我國推進(jìn)重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的社會背景
1.社會利益結(jié)構(gòu)日益分化和固化
改革開放以來，我國的社會結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生了深刻的變化，尤其是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，不同的社會階層和社會群體開始成為利益主體，并圍繞各 自的利益訴求展開博弈。市場經(jīng)濟(jì)不僅是資源的配置機(jī)制和價(jià)格的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，同時(shí)也對社會結(jié)構(gòu)的分化發(fā)揮著根本作用。隨著體制變革的不斷推進(jìn)，新的社會力量不 斷重新組合，并開始定型下來，對公共政策與改革的推進(jìn)產(chǎn)生重要的影響。②從社會的垂直流動角度而言，處于優(yōu)勢地位的上層通過職業(yè)和社會地位的代際傳承，其 封閉性明顯增強(qiáng)，而處于下層的民眾上向流動的機(jī)會大量減少，渠道明顯收窄，我國的社會結(jié)構(gòu)趨向于更加緊張、封閉和僵硬，社會結(jié)構(gòu)的彈性弱化，下層民眾怨氣 持續(xù)累積。地方政府作為公共權(quán)力的代表者，必須在公共政策制定和重大決策出臺過程中為各利益主體創(chuàng)造公開、平等表達(dá)利益的渠道和平臺，以疏導(dǎo)“社會結(jié)構(gòu)緊 張”狀態(tài)下的怨氣。③重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制就是在黨委和政府的引導(dǎo)下，不同群體參與公共決策，平等表達(dá)利益并相互協(xié)商，最終達(dá)成多種利益平衡的過 程。
2.公眾訴求日益多樣化
隨著我國社會形勢日趨復(fù)雜，民眾的訴求心態(tài)更加復(fù)雜多變，訴求導(dǎo)向也更加多元化。部分群 體除表達(dá)物質(zhì)利益訴求外，一些權(quán)利的訴求、安全的訴求也被激活，呈現(xiàn)出物質(zhì)利益訴求、權(quán)利訴求與安全訴求相互交織的態(tài)勢。利益訴求主要表現(xiàn)為利益受損群體 追求基本的民生保障、征地補(bǔ)償款、動拆遷補(bǔ)償款、拖欠工資以及各種賠償款等。權(quán)利訴求是指公眾在一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面的權(quán)利，例如選舉權(quán)、 知情權(quán)、決策參與權(quán)、公平享受義務(wù)教育的權(quán)利等。安全訴求則是公眾要求避免對環(huán)境、食品、衛(wèi)生等領(lǐng)域安全焦慮的需求。利益訴求可以通過利益補(bǔ)償?shù)靡曰猓? 權(quán)利訴求則需要在政府決策體系中構(gòu)建公民參與的渠道，而安全訴求則要求政府與公民之間通過持續(xù)互動以重塑政府的公信力。重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估就是在決 策和政策出臺前，充分運(yùn)用問卷調(diào)查、民意測驗(yàn)、聽證會、訪談等多種公民參與的形式，對公眾利益預(yù)期進(jìn)行評估，提高公眾對政府的認(rèn)可度和信任度，從而在源頭 上防范社會風(fēng)險(xiǎn)。
3.移動互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新媒體的日新月異
最近幾年，我國移動互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展，新媒體異軍突起。中國互聯(lián) 網(wǎng)信息中心CNNIC在北京發(fā)布第32次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2013年6月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.91億，其中手機(jī)網(wǎng)民達(dá)到 4.64億，占比上升至78.5%。2013年上半年，我國新增網(wǎng)民2656萬人，在新增加的網(wǎng)民中，使用手機(jī)上網(wǎng)的比例高達(dá)70.0%，手機(jī)成新增網(wǎng)民 第一來源。在原有的社會結(jié)構(gòu)下，社會動員是依賴“熟人社會”結(jié)構(gòu)進(jìn)行的?！笆烊松鐣崩铮缿{親緣、地緣、業(yè)緣等事先存在的，既有人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)頻密互動， 靠親情、交情、友情和“人緣”將同質(zhì)性強(qiáng)的親屬、鄰里、同學(xué)、同鄉(xiāng)、同事、朋友、戰(zhàn)友等聚攏起來。④在移動互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，社會的動員模式發(fā)生變化，網(wǎng)民通過 虛擬空間，如微博、微信等，形成與傳統(tǒng)媒體相互借力的態(tài)勢，動員能力和范圍大大加強(qiáng)。在動員結(jié)構(gòu)方面則呈現(xiàn)自下而上，由點(diǎn)到面的裂變式動員特點(diǎn)，熱點(diǎn)事件 能夠在短時(shí)間內(nèi)跨越時(shí)空迅速擴(kuò)散。這些新變化對政府依賴自上而下層級式信息控制的手段進(jìn)行社會管理的方式構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估就是在決 策前了解各方需求，對存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)識別和測量，有利于地方黨委和政府在社會輿情的傳播中掌握主動權(quán)。
4.傳統(tǒng)維穩(wěn)模式陷入困境
傳統(tǒng)的維穩(wěn)是一種剛性穩(wěn)定模式。“剛性穩(wěn)定”以壟斷政治權(quán)力為目標(biāo)，以僵硬穩(wěn)定為表象，以國家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會意識和社會組織為手段。⑤在剛性穩(wěn) 定模式下，地方黨委和政府追求絕對穩(wěn)定，在社會矛盾化解和群體性事件的處置上往往采用單向的靜態(tài)穩(wěn)定思維，更加注重事件發(fā)生后處置的速度和力度，甚至為維 護(hù)穩(wěn)定不惜代價(jià)。在治理方式上，地方政府針對社會矛盾和風(fēng)險(xiǎn)采用“運(yùn)動式治理”?！斑\(yùn)動式治理”以政治與行政主體的自覺動員為特征，它既作為一種非常態(tài)的 制度安排出現(xiàn)，也以運(yùn)動式的制度安排為表征。⑥在運(yùn)動式治理模式下，各級黨委和政府采取自上而下以垂直命令、群眾動員、專項(xiàng)治理和集中整治的方式，并通過 集中配置資源和整合多方力量來解決社會沖突和矛盾。這種治理方式往往能起一時(shí)之效果，但無長久功效。此外，由于基層黨委和政府由于權(quán)小責(zé)大，缺乏化解矛盾 的權(quán)力、資源和政策工具，往往陷入維穩(wěn)困境。黨的十八大報(bào)告明確提出，要加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制。對事關(guān)民生的重要決 策、重要政策、重要項(xiàng)目、重要改革措施進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，對可能存在的不穩(wěn)定因素及其風(fēng)險(xiǎn)程度、可控程度進(jìn)行科學(xué)分析評估，同時(shí)明確化解、控制措施。 與原有治理模式比較，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估有助于實(shí)現(xiàn)從少數(shù)人決策到科學(xué)、民主決策的重要轉(zhuǎn)變，對制度上構(gòu)建社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
5.新時(shí)期貫徹黨的群眾路線的必然要求
全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，對于教育引導(dǎo)黨員干部牢固樹立宗旨意識和 馬克思主義群眾觀，切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)，贏得人民群眾信任和擁護(hù)，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位，具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義。但是受傳統(tǒng)文化的影響， 地方干部的“官本位”、“權(quán)力本位”意識仍然突出，在決策中“一言堂”現(xiàn)象以及人民群眾深惡痛絕的“四風(fēng)”⑦問題依然嚴(yán)重。這些問題的存在，一方面是干部 的思想觀念和意識問題，更重要的是政府決策中民主的體制和機(jī)制建設(shè)滯后造成的。重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制就是通過科學(xué)和民主的方式，為黨委、政府和群 眾的對話協(xié)商提供制度化的渠道，有利于在群眾工作中突出“以人為本”，積極回應(yīng)和滿足群眾的利益需求，實(shí)現(xiàn)對人民負(fù)責(zé)，讓人民滿意，體現(xiàn)“權(quán)為民所用，情 為民所系，利為民所謀”的執(zhí)政理念。
二、我國重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的現(xiàn)狀分析
從各地的實(shí)踐來看，2005年 四川省遂寧市首先推行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。隨后，一些地方也開展試點(diǎn)，如2007年江蘇淮安市、浙江平陽縣等地進(jìn)行嘗試。根據(jù)中央部署，2009年開始 在全國各省推廣社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。2010年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中明確提出“完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”。2011年，頒布的《中華 人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》明確提出“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”，黨的十八大報(bào)告和十八屆三中 全會的《決定》都明確指出要“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”。從實(shí)踐來看，各地積極推進(jìn)制度建設(shè)，規(guī)范評估程序，明確責(zé)任主體、評估內(nèi)容、評估程 序、考核與責(zé)任。這些舉措都有力地推動了我國社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的建立和運(yùn)行。但是，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，其有效性取決于其能否嵌入 原有的行政決策體制并與之相容。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制仍存在一些缺陷，具體表現(xiàn)為：
1.社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的基礎(chǔ)理論研究不足，評估缺乏科學(xué)系統(tǒng)的理論支撐
由于社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制在地方還處于起步階段，2008年后才逐步進(jìn)入學(xué)者研究的視野，學(xué)術(shù)界對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估理論層面的研究還在探索階段。近年 來，國內(nèi)學(xué)者的研究主要有：其一，“利益相關(guān)者”(Stakeholder)理論。該理論是基于利益相關(guān)者利益訴求、期望、心理和行為表現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)評估模 型。利益相關(guān)者分析的內(nèi)容主要包括對利益相關(guān)者的利益訴求的合法合理性的分析，對不同利益相關(guān)者之間的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、社會網(wǎng)絡(luò)、社會資本的分析，以及利益相關(guān) 者之間、利益相關(guān)者與項(xiàng)目之間在利益、價(jià)值觀和心理感受等方面存在的矛盾沖突等內(nèi)容的分析和評估。⑧其二，政策縫隙理論。公共政策中的社會風(fēng)險(xiǎn)源自政策縫 隙(Policy Gap)，它是指同一領(lǐng)域的政策在時(shí)間、空間、社會群體之間在政策實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上存在著不一致(Inconsistent)。不一致的后果使其成為在利益再 分配過程中成為社會矛盾沖突點(diǎn)或社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，政策之間存在著縫隙。⑨其三，社會燃燒理論。該理論構(gòu)建社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)體系：作為燃燒物質(zhì)的重大事項(xiàng)、作為 助燃劑的利益訴求、輿論與溝通、作為點(diǎn)火溫度的重大事項(xiàng)的實(shí)施方式。⑩這些理論對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估進(jìn)行理論構(gòu)建，探索了社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)在規(guī)律，但是 尚未進(jìn)入實(shí)踐應(yīng)用層面。由于理論基礎(chǔ)研究的欠缺將制約社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的運(yùn)行、效益的提高和持續(xù)推進(jìn)。
2.社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的主體單一，評估主體的權(quán)威性和中立性不足
在推進(jìn)社會穩(wěn)定評估中，各地一般首先建立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估領(lǐng)導(dǎo)小組，由地方黨委分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，由維穩(wěn)、法制、發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、公安等部門參與的重大 事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，將風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果報(bào)黨委、政府，由黨委、政府決定是否實(shí)施重大事項(xiàng)。其次，風(fēng)險(xiǎn)評 估領(lǐng)導(dǎo)小組指定或允許重大決策擬定部門作為承辦重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的單位，指定或允許項(xiàng)目建設(shè)單位及其行政主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、預(yù)審項(xiàng)目的社會 穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。再次，風(fēng)險(xiǎn)評估單位可以在部門內(nèi)組織人力物力進(jìn)行評審，也可以委托學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，形成評估報(bào)告后再由評估領(lǐng)導(dǎo) 小組辦公室牽頭各部門進(jìn)行評議。在實(shí)施評估過程中，如果兼有決策和評估職能的部門和單位認(rèn)為有必要的，可商請維穩(wěn)、信訪部門參與，而不是強(qiáng)制性地要求維 穩(wěn)、信訪部門一定參與。從以上過程可以看出，風(fēng)險(xiǎn)評估領(lǐng)導(dǎo)小組主要起到協(xié)調(diào)各方的作用，提出決策的職能部門在整個(gè)過程中仍然處于主導(dǎo)地位。同一個(gè)部門既負(fù) 責(zé)重大政策決策的出臺又負(fù)責(zé)評估和判定這一政策是否會影響社會穩(wěn)定，最后風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果往往是肯定而非否定該政策決策和該建設(shè)項(xiàng)目。這樣的風(fēng)險(xiǎn)評估容易變 成“走程序”。⑾此外，第三方機(jī)構(gòu)的評價(jià)也只側(cè)重于外部社會風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的定量計(jì)算，對政府體系內(nèi)運(yùn)作過程因職責(zé)交叉、利益阻礙所產(chǎn)生的社會風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識和評估不 足。
3.社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制與現(xiàn)有決策程序不對接，評估形式化
目前，我國地方政府一般采取如下決策程序：決策動議 —分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)—部門牽頭—調(diào)查研究—形成初步可行性報(bào)告—部門審議—上交政府常務(wù)會議或黨的常委會討論。從各地的實(shí)踐分析，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估只是在部門 牽頭過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制建立后，地方黨委和政府決策程序一般改變?yōu)椋簺Q策動議—分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)—部門牽頭—調(diào)查研究+社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估 —形成初步可行性報(bào)告+穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告—部門審議—上交政府常務(wù)會議或黨的常委會討論。在決策過程中，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估極易成為可有可無的裝飾機(jī)制。其 一，我國地方?jīng)Q策中“一把手”主導(dǎo)的特點(diǎn)十分明顯，因此社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制與原有的地方政府決策模式之間嵌入的有效性，很大程度上取決于“一把手”對社 會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的認(rèn)識水平和重視程度。地方“一把手”在強(qiáng)大的發(fā)展壓力下，大型工程和商業(yè)項(xiàng)目具有非常強(qiáng)吸引力，對風(fēng)險(xiǎn)評估存在排斥心理。其二，部門 在實(shí)施社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)，受到部門利益的影響，對主觀上會輕視重大事項(xiàng)中的潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)。其三，在常委會的決策討論中，由于常委會成員各有分工領(lǐng)域， 在討論不屬于自己的分工領(lǐng)域時(shí)，受到專業(yè)知識和人情因素的制約，很難對其他常委會成員分管的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告提出針對性的問題和建議，從 而使得評估形式化。
4.社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估程序前后不銜接，評估結(jié)果難以應(yīng)用
社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的目的不僅是要發(fā)現(xiàn)風(fēng) 險(xiǎn)，而且要有效控制、化解社會風(fēng)險(xiǎn)，從而保障地方重大事項(xiàng)的順利推進(jìn)。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估是從風(fēng)險(xiǎn)識別到風(fēng)險(xiǎn)評估再到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警最后到風(fēng)險(xiǎn)控制和防范的 連續(xù)過程。一般而言，各地在實(shí)踐中把社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的程序分為：確定評估事項(xiàng)—制定評估方案—進(jìn)行分析預(yù)測—形成評估報(bào)告—確定實(shí)施意見—落實(shí)維穩(wěn)措施 等步驟。對高于標(biāo)準(zhǔn)范圍風(fēng)險(xiǎn)的緩行決策、項(xiàng)目等，如何制定針對性、操作性強(qiáng)的應(yīng)對防范措施，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行跟蹤聯(lián)動，最終控制和排除風(fēng)險(xiǎn)，避免引發(fā)重大不穩(wěn)定 因素，地方黨委和政府各部門之間的協(xié)同配合起著至關(guān)重要的作用。例如，決策提出部門或項(xiàng)目牽頭部門在實(shí)施評估過程中，其評估中涉及的相關(guān)信息是跨部門的， 需要維穩(wěn)和信訪部門的參與；在落實(shí)維穩(wěn)措施階段，決策提出部門由于受到職權(quán)和預(yù)算的限制，又需要財(cái)政部門的協(xié)助；對產(chǎn)生的社會矛盾化解又需要民生保障部 門，甚至司法部門的參與。但是，目前在評估的過程中，各部門各自為政，相互分割的問題較為嚴(yán)重。目前，雖然各地對制定的實(shí)施意見和操作細(xì)則已經(jīng)對風(fēng)險(xiǎn)評估 工作的職責(zé)分工作了規(guī)定，但實(shí)際操作中各部門的具體職責(zé)交叉，相互扯皮仍然存在。例如，項(xiàng)目評估中落實(shí)防范、化解和處置措施的牽頭部門和配合部門仍不明 確，容易造成評估后的防范化解和動態(tài)跟蹤等工作難以有效落實(shí)。
三、我國推進(jìn)重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制中的難點(diǎn)
社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制是在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下的一種新型的公民參與決策模式，是對傳統(tǒng)行政決策模式的重大變革，在實(shí)施過程中受到認(rèn)識水平、評估技術(shù)、責(zé)任追究等問題的制約，這項(xiàng)制度的推進(jìn)過程中還存在以下幾方面的難點(diǎn)：
1.對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估認(rèn)識上的障礙
在風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的推行中，地方職能部門和干部出現(xiàn)了一些錯(cuò)誤的認(rèn)識。其一，對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)涵認(rèn)識不足。如有的干部把“社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”等同于 經(jīng)濟(jì)評價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)，成為典型的為評估而評估；有的干部把社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估看做是黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我評估，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的需要來決定風(fēng)險(xiǎn)等級以及 應(yīng)對措施，把社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估變成推卸責(zé)任的“擋箭牌”，致使評估流于形式。其二，對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的功能認(rèn)識不足。一些干部擔(dān)心社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制 的推行會影響地方發(fā)展和城市建設(shè)，對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估還心存疑慮，擔(dān)心這一機(jī)制會影響項(xiàng)目的推進(jìn)，進(jìn)而影響地方的發(fā)展速度。受“一把手”決策慣性思維的影 響，有些地方干部習(xí)慣于自上而下的決策模式，對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的推行在思想上還有抵觸，認(rèn)為這會增加決策程序，影響決策效率。其三，對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估 機(jī)制如何運(yùn)行的認(rèn)識不到位。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估是決策部門、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門、民生保障部門和政法維穩(wěn)部門之間相互協(xié)同配合的過程。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估在實(shí) 施過程中涉及內(nèi)容多、影響面廣，這不僅是政法機(jī)關(guān)或維穩(wěn)部門的責(zé)任，還涉及政府行政管理的各個(gè)部門和各個(gè)環(huán)節(jié)。在推進(jìn)過程中，由于各部門所處的立場不同， 對風(fēng)險(xiǎn)評估的認(rèn)識還不盡相同，有的部門存在重發(fā)展、重項(xiàng)目，而輕評估、怕評估的觀念。
2.風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識別與科學(xué)測量難
社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源于傳統(tǒng)意識形態(tài)和社會控制機(jī)制逐漸失效，而新的社會治理機(jī)制尚未形成。風(fēng)險(xiǎn)政治的邏輯出發(fā)點(diǎn)不僅僅是事實(shí)性的，而且也是規(guī)范性的：不僅有現(xiàn) 實(shí)性的一面，也有非現(xiàn)實(shí)性的一面。(12)當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益訴求日趨多元化，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的來源是多方面的：歷史的因素和現(xiàn)實(shí)的 因素，人為的因素和政策、法律因素往往相互交織在一起。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)既有群眾的利益訴求過高所引發(fā)的，也有現(xiàn)有的政策、規(guī)章和法律滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的原因，還有的 是歷史遺留問題誘發(fā)的。此外，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與社會環(huán)境密切相關(guān)，尤其是政府的公信力對風(fēng)險(xiǎn)起到?jīng)Q定性作用?！耙粋€(gè)系統(tǒng)需要信任作為輸入條件，缺乏信任會形 成惡性循環(huán)，系統(tǒng)就無法在不確定性和有風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中激發(fā)起支持行動”。(13)在地方政府與公眾信息不對稱的情形下，如果地方政府公信力缺失，無論地方政 府出臺的重大項(xiàng)目或重大政策具有多大的可行性、合理性和合法性，民眾都會提出質(zhì)疑。因此，在決策和政策出臺前，通過界定利益相關(guān)方，充分運(yùn)用問卷調(diào)查、民 意測驗(yàn)、聽證會、專家咨詢、訪談等多種形式，對評估事項(xiàng)廣泛征求群眾意見，并對利益訴求進(jìn)行合理分類、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)定級，這在技術(shù)層面能測量出客觀風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。 但是對滿意度、信任、社會心態(tài)等影響社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的主觀指標(biāo)還很難設(shè)計(jì)出一套有效的、標(biāo)準(zhǔn)化的識別和測量體系，這在一定程度上影響了風(fēng)險(xiǎn)評估可靠性。
3.社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的責(zé)任追究難
社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制嵌入到了我國地方政府的原有決策模式之中，在一定程度上改變了原有的決策程序，對地方政府的決策起到了一定的糾錯(cuò)功能。在實(shí)際運(yùn)作 中存在以下幾種情況：其一，上級要求地方必須貫徹落實(shí)的項(xiàng)目和政策。這類事項(xiàng)如果在評估中存在風(fēng)險(xiǎn)，為了保證順利推進(jìn)，地方政府往往采取提高利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 的方式。但是，這種做法為其它重大項(xiàng)目和政策的推進(jìn)埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。一旦社會風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生“翻燒餅”或“漣漪”效應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的責(zé)任就難以界定。其二，地方多 個(gè)部門聯(lián)合推動的重大事項(xiàng)。由于重大事項(xiàng)由地方各部門共同推進(jìn)，各部門之間的權(quán)力和職責(zé)交叉，風(fēng)險(xiǎn)的界定難以清晰，這就導(dǎo)致在進(jìn)行責(zé)任倒查的過程中各部之 間相互推諉。其三，重大事項(xiàng)的社會風(fēng)險(xiǎn)具有擴(kuò)散性和傳染性。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知由于網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)而被加強(qiáng)，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因此變得極 具擴(kuò)散性和傳染性，任何一點(diǎn)小的信息符號就能導(dǎo)致人們的無限猜想，從而帶來風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化。甚至民眾會把某個(gè)特定的風(fēng)險(xiǎn)感知擴(kuò)大到整個(gè)制度層面。(14)這 類社會風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任難以界定。其四，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有變動性。對重大事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)評估，在評估階段風(fēng)險(xiǎn)低，但在執(zhí)行中卻產(chǎn)生極高的風(fēng)險(xiǎn)的情形，造成責(zé)任倒查中的 責(zé)任主體難以界定。目前，我國的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估還停留在地方性的制度層面，還未進(jìn)行立法，對重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估責(zé)任界定和倒查，還缺乏法律的剛性 約束力，這必然會影響評估制度的實(shí)效。
四、對進(jìn)一步完善重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的對策建議
建立重大事項(xiàng)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制是妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是源頭上治理社會風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會穩(wěn)定有力的制度支撐和保障，筆者提出以下幾方面的對策，以進(jìn)一步完善社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。
1.各級黨政干部要深化對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的認(rèn)識
對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，各地方要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，深化對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估重要性的認(rèn)識。地方黨委和政府的部門要從全局的角度出發(fā)，突破自身部門利益框架的束縛， 把社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估提升到轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的高度來認(rèn)識，努力提高自身科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力和水平。要把社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工 作與當(dāng)前的群眾路線教育實(shí)踐活動結(jié)合起來，增強(qiáng)干部做群眾工作的意識、方法和能力。建議各級黨校和行政學(xué)院把社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估作為一門主要課程來建設(shè)，就 風(fēng)險(xiǎn)評估的意義、原則、步驟以及涉及的各部門間如何聯(lián)動等方面的問題，加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，讓干部自覺把社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估作為一種重要的工作方法。
2.推動社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制規(guī)范化
其一，各級黨委和地方要不斷加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)性研究。要積極研究運(yùn)用國內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)和理念，完善社會風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)，特別要注重評估方案的制 定、信息數(shù)據(jù)的采集分類、信息數(shù)據(jù)真實(shí)性的甄別、評估指標(biāo)系統(tǒng)的動態(tài)修正完善等環(huán)節(jié)。其二，要進(jìn)一步擴(kuò)大評估的范圍，拓展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的深度和廣度， 在風(fēng)險(xiǎn)評估中既評民情，也評政策、評工作，要把群眾滿意度和公眾信心度等指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，并作為風(fēng)險(xiǎn)評估的基本方向。同時(shí)也要防止評估工作中“唯數(shù)字 化”傾向。其三，構(gòu)建權(quán)威中立的風(fēng)險(xiǎn)評估主體。設(shè)立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估委員會。委員會可以由人大代表、政協(xié)委員、律師、群眾代表、官員代表、媒體代表等組 成，確保委員會的客觀公正性。其四，要加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的制度化建設(shè)。適時(shí)把評估機(jī)制這一行政行為逐步上升為政策法規(guī)甚至法律，作為重大行政決策、重 大改革及重大建設(shè)項(xiàng)目審批的一項(xiàng)重要內(nèi)容，以法治的形式制約政府部門的權(quán)力，切實(shí)推進(jìn)依法決策。
3.建立科學(xué)的社會風(fēng)險(xiǎn)源的分析與識別機(jī)制
社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與人們的預(yù)期相關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)來源于人們對未來的“預(yù)期變數(shù)”。重大事項(xiàng)引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，來自于利益相關(guān)群體對該事項(xiàng)在利益性、安全性和合法 性上的社會預(yù)期，這種社會預(yù)期直接引發(fā)了與社會穩(wěn)定相關(guān)的行為或行為取向。(15)要從公共管理和政策、社會心理學(xué)、法學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多學(xué)科綜合的視角出 發(fā)，引入科學(xué)的指標(biāo)體系對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別和測量，把定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，綜合性指標(biāo)與技術(shù)性指標(biāo)相結(jié)合，正向指標(biāo)和負(fù)向指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，準(zhǔn)確、科學(xué) 地識別社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估不僅僅是一個(gè)量化評估的問題，更需要綜合使用定量、定性、定位、定策相結(jié)合的方法，評定穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級、評估風(fēng)險(xiǎn)承 受能力、提出風(fēng)險(xiǎn)化解對策，強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)和政策策略相配套，從源頭上預(yù)防和減少不穩(wěn)定因素。(16)
4.建立地方黨委和政府各部門間的協(xié)同治理機(jī)制
協(xié)同是地方黨委和政府在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中通過信息共享進(jìn)行合作配合、形成合力，達(dá)到前后銜接，左右協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動的治理格局。其一，各部門和政府部門 的工作職責(zé)需進(jìn)一步強(qiáng)化。政法部門、信訪部門、發(fā)展改革部門、建設(shè)部門、財(cái)政部門、社會保障部門要明確各自在評估階段及后續(xù)化解階段中的職責(zé)。要建立起部 門間的互相配合，把風(fēng)險(xiǎn)評估和后續(xù)矛盾化解有序銜接起來。其二，各級黨委和政府與上級層面要加強(qiáng)溝通和聯(lián)動。對上級黨委和政府要求的重大決策和項(xiàng)目，一旦 發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要上下聯(lián)動，制定預(yù)案。其三，建立各部門共享的信息共享平臺。運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、現(xiàn)代云技術(shù)和云架構(gòu)，整合各部門分立的信息系 統(tǒng)，為上下級之間的垂直指揮和部門間的橫向溝通，形成統(tǒng)一的信息交流平臺，為風(fēng)險(xiǎn)評估和化解提供技術(shù)支撐。其四，要加強(qiáng)財(cái)政保障的力度。風(fēng)險(xiǎn)評估工作需要 開展大量的社會調(diào)查和分析研判工作，需要付出一定的人力、物力、財(cái)力成本，有些項(xiàng)目還需要借助專家的智力支持，這些都要求財(cái)政上提供保障和支撐，特別是重 點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估費(fèi)列支要進(jìn)一步明確。
5.加大社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果運(yùn)用的力度
建立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的目的 是為了從源頭上防止政府的不當(dāng)決策而形成社會沖突。要保障社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果具有剛性約束力，確保評估結(jié)果能夠真正地影響政府決策。只有這樣，才能保 障社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制真正發(fā)揮作用，真正起到從源頭上、根本上、基礎(chǔ)上化解社會矛盾的作用。另一方面，要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任，把社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估作為決策和責(zé)任 追究的剛性的指標(biāo)，以增強(qiáng)貫徹執(zhí)行穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的自覺性。要進(jìn)一步明確評估的責(zé)任主體，明確決策部門、主管部門和審批部門各自的職責(zé)；在責(zé)任落實(shí)上， 要建立風(fēng)險(xiǎn)評估工作的責(zé)任倒查、責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)行上級條線主管部門倒查與本級督查部門監(jiān)督相結(jié)合的責(zé)任追究模式。
6.建立輿情收集和分析常態(tài)化的機(jī)制
社會風(fēng)險(xiǎn)源不僅與公共政策、項(xiàng)目本身的科學(xué)性、合理性、合法性和可行性相關(guān)，也與當(dāng)?shù)孛癖姷纳鐣膽B(tài)、公民的滿意度和對地方政府的信任度等密切相關(guān)。因 此，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估要和常態(tài)化的輿情分析和社情民意研判有機(jī)結(jié)合起來，才能更加準(zhǔn)確、客觀、有效。地方黨委和政府要進(jìn)一步健全輿情和民情信息工作責(zé)任 制，及時(shí)收集廣大群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，收集社會各層面、各群體對黨和政府重大方針政策出臺、國際國內(nèi)重大事件、市內(nèi)和區(qū)內(nèi)重要工作、重大活動部 署的輿論反應(yīng)。黨委和政府各部門要形成合力，對輿情和民情進(jìn)行綜合分析，以獲取深層次、預(yù)警性的信息。要通過政務(wù)公開，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)與監(jiān)督 權(quán)，增強(qiáng)民眾對地方政府的信任度。
結(jié)語
科學(xué)評估和防治社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是新時(shí)期地方黨委和政府改變社會治理方式，提升社 會治理能力的迫切要求。理性認(rèn)識轉(zhuǎn)型期的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的成因和演變，如何在評估手段上把技術(shù)理性與價(jià)值理性結(jié)合起來，在推進(jìn)策略上把風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制建設(shè)與政 治、行政體制改革相結(jié)合，在風(fēng)險(xiǎn)防范和策略上把行政措施與司法救濟(jì)相結(jié)合，已經(jīng)成為亟待破解的理論和實(shí)踐議題。隨著地方對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估推進(jìn)力度的不斷 加強(qiáng)，學(xué)術(shù)界對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估理論探討的不斷深入，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估將在評估技術(shù)、制度變革和治理手段等方面取得更多突破性進(jìn)展。
注釋：
①胡建一，楊敏等：《公共項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析與評估概論》，上海社會科學(xué)院出版社，2011年，第58頁。
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(11)童星：《對重大政策項(xiàng)目開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估》，《探索與爭鳴》2011年第2期。
(12)徐亞文、伍德志：《論社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的局限性及其構(gòu)建》，《政治與法律》2012年第1期。
(13)尼古拉斯·盧曼：《信任：一個(gè)社會復(fù)雜性的簡化機(jī)制》，瞿鐵鵬，李強(qiáng)譯，上海人民出版社，2005年，第120頁。
(14)徐亞文、伍德志：《論社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的局限性及其構(gòu)建》，《政治與法律》2012年第1期。
(15)胡象明、陳曉正：《重大工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估研究——基于社會預(yù)期的視角》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。
(16)北京城市發(fā)展研究院，《社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系研究報(bào)告》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2011年第38期。
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