作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的重要工具，PPP(政府與社會資本合作)模式已經(jīng)獲得了各地政府的高度認(rèn)可。
但隨著PPP熱潮高漲，一些不規(guī)范的PPP項目逐漸“浮出水面”。財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌曾坦言，一些地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)等方式變相舉債，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線，形成潛在的風(fēng)險觸發(fā)點(diǎn)。
從2016年起，財政部、發(fā)改委等相關(guān)部委已經(jīng)逐漸意識到問題的嚴(yán)重性，對PPP的監(jiān)管開始不斷加碼，一些已經(jīng)入庫的PPP項目或被“清出”或被限期整改。
“力推PPP模式的初衷之一，在于治理地方政府債務(wù)?！北本┦腥f商天勤律師事務(wù)所合伙人祝詣茗律師指出：“而一些PPP項目的不規(guī)范操作，成為地方政府變相舉債的渠道，加之信息披露形式化等原因，反而給地方政府帶來債務(wù)風(fēng)險隱患?！?/span>
規(guī)范的PPP操作并不形成地方債
在PPP模式中，社會資本方承擔(dān)設(shè)計、投融資、建設(shè)、運(yùn)營等大部分工作，并通過使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼或政府付費(fèi)，獲得合理投資回報。
“坦白講，PPP模式就是將投融資、建設(shè)、運(yùn)營等原歸屬于政府的責(zé)任，交由資金實(shí)力強(qiáng)、建設(shè)運(yùn)營能力優(yōu)的社會資本方來承擔(dān)?！盤PP咨詢機(jī)構(gòu)律師張華(化名)告訴記者，除了提升管理質(zhì)量，推動公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革外，對于地方政府，最看重的是PPP能提供合法的融資功能。
地方政府負(fù)債率高是個普遍現(xiàn)象。財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年年末，地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元；2016年年末，地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財力)為80.5%；
而2014年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱“43號文”)和財政部新預(yù)算法的出臺，結(jié)束了地方政府靠組建城投公司進(jìn)行舉債的傳統(tǒng)融資模式，致使新增基礎(chǔ)建設(shè)資金來源匱乏。
對于地方政府來說，剩下的可融資渠道并不多。根據(jù)43號文和新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，地方政府的融資手段只剩下發(fā)行地方債和PPP。這其中，地方債體量較少，常被地方政府用于置換以往欠下的存量債務(wù)。于是，PPP成為了新增基建資金的唯一融資渠道。
在PPP項目中，由社會資本方承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營等大部分工作，但政府仍需要投入一大部分資金。“PPP項目的政府支出責(zé)任不屬于地方債務(wù)，是兩碼事?！睆埲A指出。
按照收入來源，PPP分為政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼(使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)結(jié)合的方式)和使用者付費(fèi)三類。政府付費(fèi)項目和可行性缺口補(bǔ)貼的部分資金需要靠政府財政支出。
在財政部于2015年實(shí)施的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(以下簡稱“21號文”)中明確，PPP項目全生命周期過程中的財政支出責(zé)任包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等項目。每一項目都需要列入該地的財政預(yù)算中。
此外，21號文還對各地每年的PPP項目總量作出了規(guī)定，要求“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。
“10%的‘紅線’具體體現(xiàn)在財政承受能力(以下簡稱財承)論證中?！睆埲A介紹，按照21號文等相關(guān)文件規(guī)定，在PPP項目初期，發(fā)起方需要作出PPP項目的財承報告，以保障項目合同履行、防控中長期財政風(fēng)險。
“財承必須遵守10%的限額，否則恐怕會引起未來政府支付的問題，造成地方債務(wù)風(fēng)險?！睆埲A補(bǔ)充說。
財承突破“紅線”的入庫項目超過10%
“上有政策下有對策”，雖然規(guī)定了10%的“紅線”，但是仍有地區(qū)越過雷池。
日前，財政部公布了《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》，報告顯示，根據(jù)各地項目的財承報告，部分市縣支出責(zé)任突破了10%限額。年度最大支出占比超過10%限額的市縣，保守估計已達(dá)到253個，主要分布在四川、湖南、河南等地。根據(jù)報告中入庫PPP項目總數(shù)和分布地區(qū)數(shù)據(jù)測算，這些逾越“紅線”的地區(qū)項目占比超過10%。
PPP財承報告不合規(guī)的問題較為普遍。記者注意到，今年4月，財政部列出的89個限期整改項目清單(《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》)中有36個項目并未開展財政可承受能力論證。
“超過財承10%限額的主要問題在于財承報告反應(yīng)的信息不完整、不準(zhǔn)確、相關(guān)數(shù)據(jù)未根據(jù)項目實(shí)施的進(jìn)程更新。”祝詣茗指出，一些報告未對本地區(qū)全部項目的支出責(zé)任進(jìn)行匯總統(tǒng)計，例如，同一時間內(nèi)實(shí)施的數(shù)個項目沒有累計計算支出責(zé)任，或所用一般公共預(yù)算支出預(yù)測增長參數(shù)不統(tǒng)一等；另外，一些項目未根據(jù)合同簽訂和履行情況更新項目實(shí)際支出數(shù)據(jù)，造成財承報告上的數(shù)據(jù)小于實(shí)際財政承受能力的數(shù)據(jù)，比如，某項目財承報告上顯示，2017年，該地財政預(yù)算中支出數(shù)額占一般公共預(yù)算支出比例是8.6%，而實(shí)際調(diào)整后，該比例已經(jīng)超過10%的限額。這類問題在單個PPP項目財承報告中很難發(fā)現(xiàn)，需要將該地區(qū)所有的PPP項目財承報告統(tǒng)籌分析，才會發(fā)現(xiàn)問題。
截至5月28日，已有部分省份發(fā)布了對PPP項目財政支出責(zé)任督查的通知。今年一季度，云南省財政廳印發(fā)《云南省政府和社會資本合作(PPP)項目財政支出統(tǒng)計監(jiān)測暫行辦法》；5月22日，江蘇省財政廳印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作(PPP)項目財政支出責(zé)任監(jiān)督檢查的通知》。
超過“紅線”還是表面現(xiàn)象，有專家指出，有的地方政府為了躲避10%限額的“紅線”，還采用隱性手段。比如，有的通過一般公共預(yù)算以外的渠道來落實(shí)政府的支出責(zé)任；還有的項目進(jìn)行自我拆分后，以傳統(tǒng)政府采購方式完成一部分項目支出，而將其余的部分以PPP模式運(yùn)作，從而減少PPP項目支出責(zé)任，以求通過財承10%限額“紅線”。
“以可行性缺口補(bǔ)貼PPP項目為例，一些地方采取調(diào)高使用者付費(fèi)比例的方式，降低可行性缺口補(bǔ)貼的數(shù)額，以達(dá)到通過財政可承受能力論證的目的，但在項目執(zhí)行階段，可行性缺口補(bǔ)貼的數(shù)額會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財承報告里反映的數(shù)額，這樣會給項目實(shí)施帶來較多不確定風(fēng)險?！弊Ｔ勡f。
不規(guī)范操作影響政府未來支付
除了鉆財承限額10%的空子，一些地方在PPP實(shí)際操作中，對于未來財政支出狀況過于樂觀或依據(jù)不足，造成未來政府無力支付或支付不足的情況，從而形成地方債務(wù)。
近期就有媒體報道稱，某園林綠化企業(yè)參與某地建設(shè)鄉(xiāng)村升級改造項目，但項目建成后，后期運(yùn)營帶來的利潤并不高，地方政府因舉高額地方債而財政支付能力有限，無力向社會資本方(某園林綠化企業(yè))支付資金，導(dǎo)致該園林綠化企業(yè)資金鏈緊張。
北京國家會計學(xué)院教授崔志娟分析指出，按照21號文和2014年財政部的相關(guān)規(guī)定，地方政府每年對于PPP項目的支出責(zé)任不得超過當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出的10%。但10%只是一個參考線，各地情況不同，可能對于高債務(wù)風(fēng)險或財政支付能力較弱的地區(qū)超過5%，都會面臨很大的風(fēng)險。
另外，PPP項目的投資回收需要未來的現(xiàn)金流來支撐，如果一個項目在未來的運(yùn)營中沒有帶動城市財力的增長，沒有充足的現(xiàn)金流彌補(bǔ)投資建設(shè)運(yùn)營成本，則政府的未來支付會受到影響，造成地方債務(wù)增加。
“由于PPP項目周期較長，一般在十年以上，且大部分項目從2014年才啟動，因過高估計財政支出導(dǎo)致的未來債務(wù)風(fēng)險問題并未大規(guī)模顯現(xiàn)。但這種現(xiàn)象在傳統(tǒng)BT(建設(shè)—移交)、BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)模式中早已存在?！睆埲A說。
多位專家向記者表示，在PPP項目眾多不規(guī)范操作中最為突出的是政府約定保底，向金融機(jī)構(gòu)開出“兜底”承諾函。
財政部預(yù)算司曾在2017年6月30日通報政府為項目融資擔(dān)保行為。
通報指出，2015年9月28日，駐馬店市政府通過政府常務(wù)會議紀(jì)要，承諾將駐馬店市公共資產(chǎn)管理有限公司貸款本息列入市財政中長期規(guī)劃和政府購買服務(wù)預(yù)算，涉及資金6.4億元。市財政局據(jù)此向中國建設(shè)銀行駐馬店分行出具了承諾函。
崔志娟介紹，在PPP融資中，政府為項目公司的債務(wù)性融資提供擔(dān)保的行為，在預(yù)算法中被明確禁止，“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”。但在實(shí)務(wù)中，一些金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)控考慮，還是會要求地方政府出具承諾函或擔(dān)保函。2016年中下旬，多地清查財政違規(guī)擔(dān)保函和承諾函，但地方變相舉債仍難遏制。
對此，2017年5月3日，財政部聯(lián)合發(fā)改委等五部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，明確嚴(yán)禁政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債，“金融機(jī)構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)?！?。
記者注意到，為了防止PPP違規(guī)操作引發(fā)的政府債務(wù)風(fēng)險，相關(guān)政府部門監(jiān)管不斷加碼。2017年11月，財政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府與社會資本合作綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求各地在2018年3月底之前，完成對不符合規(guī)定的PPP項目集中清理。各省紛紛上交清庫處理結(jié)果，給不合規(guī)的PPP項目開出“禁令”。
4月27日，財政部又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)PPP示范項目規(guī)范管理的通知》，對173個國家級示范項目存在進(jìn)展緩慢、執(zhí)行走樣等問題進(jìn)行分類處置。
在財政部層面主導(dǎo)的三批次總計697個國家級PPP示范項目中，84個項目直接被剔除示范項目名單，剔除率達(dá)到約12%。
“監(jiān)管不斷加碼是形勢所迫?！睆埲A指出，目前來看，雖然不合規(guī)PPP項目占比較少，但隨著時間的推移，政府支出責(zé)任將非常巨大，甚至?xí)l(fā)地方債務(wù)風(fēng)險，只有不斷優(yōu)化PPP操作環(huán)境，未來PPP才會有好的發(fā)展空間。
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